從單打獨鬥到互助合作：桃園縣觀音鄉聯合社區工作經驗分享

從單打獨鬥到互助合作：桃園縣觀音鄉聯合社區工作經驗分享
賴兩陽，東吳大學社會工作系副教授

一、前言

傳統的社區發展協會常被視為區域狹小、資源有限。為了突破這種單打獨鬥，資源缺乏，方案推動不易，且經驗無法有效交流的困境，思考藉助團隊工作方式，建立學習型組織，運用走動式觀摩，彼此相互學習，成為協力互助結盟社區，是另一種社區工作的新路徑。社區協力結盟有各種不同的組合方式，台北市文山區、萬華區、北投區都有不同結盟經驗，不同的結盟方式，也產生不同的動力與結果。近年來，內政部推動福利社區化，其社區的場域擴及鄉（鎮市區），已有「聯合社區」的形式；另外，內政部獎助作業要點的旗艦社區補助，亦鼓勵社區之間的結合，儼然之中，社區的型態正在悄悄改變。但是如何結盟？結盟之後產生什麼問題？社區如何解決？是否達成社區互助與學習的功能？這些問題均值得進一步思考。
從去（2007）年開始，筆者與碩士班研究生在桃園縣政府社會處的邀請之下，投入社區工作的改造過程，共同推動「旗艦社區領航計畫」，其構想是由功能較佳的社區擔任「旗艦社區」的角色，帶領具有潛力與發展意願，但功能稍微薄弱的「協力社區」，一起共同推動方案，藉由實際推動的過程，瞭解「旗艦社區」的工作模式，而能加以學習，成為自身社區的能力，達成社區充權的目標。這種模式已不僅是「陪伴」的功能，而是一起打拼的「伙伴」。此一計畫也試圖讓縣政府、鄉（鎮市）公所、專業顧問團與輔導團各司其責，共同關切社區工作的推動。預計以2年的時間進行本項計畫，希望帶動桃園縣社區發展協會彼此相互觀摩學習的風氣，提升社區工作的質量。
在顧問團的5位老師當中，筆者擔任桃園縣觀音鄉聯合社區的顧問，深入社區的參與過程，瞭解這4個社區發展協會在「旗艦社區領航計畫」推動當中所產生的一些現象與問題，反映了從單一社區到聯合社區的轉變過程，同時也看出台灣社區發展工作的危機與轉機。這篇文章，即在瞭解協力結盟的歷程與功能，希望對台灣推動聯合社區模式，提供實證上的參考。

二、實施場域
觀音鄉居桃園縣沿海中段(如圖一)，為桃園縣沿海四鄉鎮之一，海岸線長約15公里，占全縣總長八分之三，為海岸線最長之鄉。觀音鄉南連新屋鄉，東北接大園鄉，東為中壢市。觀音鄉面積為87.98平方公里，在全縣位居第4位，為沿海鄉鎮面積最大的行政區域。觀音鄉地勢東南高西北低，由於海岸線和東北季風平行，風大而造就海岸沙丘；土質多屬於紅土，不僅貧瘠且黏度過高，因此以種植水稻與瓜類較為適宜，但因為位於石門水庫的下游，因此常有灌溉水源不足而須休耕的情況產生。
圖一、觀音鄉地圖
外配服
務中心 此外，人口高齡化是農村常見的現象，觀音鄉在人口結構比例上，同樣是老年人口偏多，青年人口外出工作，白天老年人獨自待在家中，容易發生意外危險，因此白天的陪伴照顧相形之下益發重要。而新住民的比例逐年增加，應運而生的社會問題亦是不容忽視。本次觀音鄉參與旗艦社區領航計畫的有4個社區發展協會，包括：保生社區、富源社區、新坡社區與樹林社區。除了新坡社區屬於城鄉混合型社區，人口較多之外，其他社區均屬於鄉村型社區（人口基本資料如表一）。

表一、觀音旗艦聯合基本資料表

行政區	鄰數	戶數	人口數	男	女
保生社區	18	665	1245	1073	2318
富源社區	12	908	1512	1415	2927
新坡社區	20	937	1968	1708	3676
樹林社區	20	853	1371	1195	2566

資料來源：觀音鄉戶政事務所網頁

觀音鄉聯合社區的實施方案，第一年有5個方案，其中「獨居老人及身障人士送餐服務」與「辦理聯合社區觀摩活動」由4個社區共同執行，其餘方案則依據各該社區的意願推動。外籍配偶生活輔導班實施較為困難，也影響該社區爭取設立「外配服務中心」。第二年的方案係經過第一年的實施經驗加以修正，除方案數量由原5個方案，擴增至9個方案外，並加強各社區的合作關係，四個社區共同推動的有7個之多；外籍配偶的服務方案由生活輔導班改為關懷訪視與親子聯誼活動、老人服務方案也增加了獨居老人聯誼活動、增加了青少年育樂營與社區劇場，顯見第二年的活動方式與社區間的互動關係，均有相當程度的增強（如表2）。

表二、觀音鄉聯合社區兩年度方案內容一覽表
年度
計畫名稱
社區名稱
方案內容
96
(2007年)
觀音千手疼惜新牽手-老手帶新手 健康向前走
富源社區
新坡社區
保生社區
樹林社區

1、獨居老人及身障人士送餐服務
（富源、新坡、保生、樹林）
2、闢建社區長青菜園（保生、樹林）
3、開辦外籍配偶生活輔導班並爭設外配服務中心（樹林）
4、辦理聯合社區觀摩活動（富源、新坡、保生、樹林）
5、健康促進活動（富源、樹林）
97
(2008年)
老手帶新手 福利向前走
富源社區
新坡社區
保生社區
樹林社區

1、送餐服務（富源、新坡、保生、樹林）
2、長青菜園（富源、保生、樹林）
3、獨居老人聯誼活動（富源、新坡、保生、樹林）
4、新住民關懷訪視（富源、新坡、保生、樹林）
5、新住民親子聯誼活動（富源、新坡、保生、樹林）
6、青少年暑期育樂活動（棒球營）（新坡）
7、社區劇場（富源、新坡、保生、樹林）
8、健康促進活動（富源、新坡、保生、樹林）
9、舉辦全縣性聯合社區聯繫會報與成果發表會（富源、新坡、保生、樹林）
資料來源：研究者自行整

三、重要發現
為了檢視本計畫是否符合原先設計的理念，研究發現將依「團隊建立」、「學習型組織」、「專業協助」與「社區培力」四個面向加以分析。
（一）團隊建立方面
「團隊建立」是協力結盟的基礎，也是本計畫非常重要的特色，希望建立團隊之後，藉由發展較佳之「旗艦社區」，帶領功能較弱但有意願的「協力社區」，藉由活動與服務的辦理，觀摩旗艦社區的作為，以達到學習的目的。
1、 當初加入本計畫係因參加縣政府舉辦說明會，但加入之時，對本計畫的詳細內容並不清楚。
2、旗艦社區的產生是由公所承辦人鼓勵一個社區擔任並經其他社區認可。
旗艦社區以推動績效不錯、經驗較為豐富的社區擔任，鄉公所承辦人比較屬意由富源社區擔任，在說明會後的各鄉鎮社區小組討論活動當中，其他社區也認為富源社區比較資深，共推由富源社區擔任旗艦社區。
3、協力社區的產生是參加說明會的社區自行加入。
其他協力社區的產生，係於說明會時安排各鄉鎮社區一起討論，是否有組成聯合社區的可能，當時參加的社區有5個，因另外1個社區資源較為豐富，未進入本計畫，其他4個社區均有意願加入。原先提案的企劃書因未與社區充分溝通，方案規模與內容預算都超出社區的預期，經費預算也高達300餘萬，過於龐大，經審查委員提出修正意見後，由范姜總幹事重新召集社區共同討論，刪至140萬餘元。
為了實施「旗艦社區領航計畫」，縣政府在桃園縣四個地區舉辦分區說明會，讓社區瞭解構想。雖然大部分的社區仍未能充分瞭解本計畫的內涵，但是，仍然激發了8個鄉鎮提出申請計畫，最後經由評審過程，產生5個聯合社區。觀音鄉聯合社區的組成，旗艦社區方面是由公所承辦人先行挑選一個功能較佳的社區擔任，之後，經由說明會後的討論確認，而其他協力社區則自行加入。社區之間的關係有些比較熟，有些比較陌生。參與徵選的計畫書是由一位議員助理先行擬定，而不是社區討論的結果，較缺乏由下而上的討論過程，因此，審查委員提出了許多修正意見，回到社區之後，由旗艦社區召集大幅度的修正內容。
（二）學習型組織方面
希望透過本計畫的推動，產生彼此相互學習的效果，其學習機制的設計包括：旗艦社區的領航功能是否發揮？聯合社區之內是否能夠彼此學習？聯合社區聯繫會報是否達到走動式觀摩的效果？
1、旗艦社區具有強烈的責任感，能發揮帶領其他社區的功能。
旗艦社區確實具有較為豐富的社區工作推動經驗，對本案具有熱誠及責任感，也願意與其他社區分享，給予具體建議，其他協力社區都頗為肯定旗艦社區的帶領功能。
2、聯合社區方式使每個社區可以彼此學習與資源共享。
不同社區一起推動工作，每個社區之間都有優點，可以發會彼此學習的功能，每個社區都可以發揮領航的功能。除了相互學習之外，也產生資源共享的功能。
3、各社區之間產生微妙的競爭關係，並發展出對自己社區活動辦理方式的想法。
4、開會協調是意見不一致的處理方式。
5、鄉（鎮市）聯合社區輪流舉辦聯繫會報，產生觀摩學習的功能。
5個鄉（鎮市）輪流舉辦聯繫會報彼此有學習觀摩機會，不會閉門造車，也會期待自己辦理時可以提出新的想法，暗中也彼此較勁，輸人不輸陣，激發出社區的潛力，提升社區的能力。
6、有一個社區認為聯繫會報感覺不是那麼有效，其他鄉鎮推動的經驗也難以移植。
在建立學習型組織方面，整體而言，旗艦社區、各聯合社區之間與聯繫會報均產生不錯的效果。另外，每個社區都有其特殊性，有些社區的成功經驗是很難移植的，不過卻可以激起「有為者亦若是」的心理，促成社區的動力。
（三）專業協助方面
為了使本計畫推動過程能夠得到更多的協助，結合政府部門與專家學者的力量，組成輔導團隊，包括：縣政府社會處、公所、輔導團與顧問團的專業協助機制。
1、桃園縣政府社會處
桃園縣政府社會處對本計畫的支持，是使計畫可以執行的重要因素。因計畫推動方式與以往不同，該處也要承擔縣府高層長官的質疑與議員質詢時的挑戰。因此，社會處是否能堅持執行，攸關本計畫的成敗。
（1）桃園縣政府社會處功能獲得肯定
社會處的角色與功能頗受肯定，與各社區保持的距離，恰如其份；承辦人員的態度也很和藹可親，沒有官僚氣息。
（2）補助經費的核撥與核銷一直是個困擾。
計畫核定之後，執行計畫所需經費均需社區自行墊付，俟執行完畢之後，才能憑原始支出憑證核銷後撥款。每個社區的理事長均需墊支大筆經費，頗不合理。有些政府單位可以於核定後先行撥補一部份經費，有些政府單位則不行，顯然是「一國兩制」，建議先行撥補一定比率。另外，現行計畫經費的核銷是由旗艦社區負責，協力社區是否需要分擔核銷責任，意見不一。
① 經費核定之後，先簽約，簽約之後就先撥補一定額度之經費，以利執行。
②不要集中在旗艦社區核銷，讓其他協力社區也可以執行核銷，增加參與感。
③反對各自核銷的意見認為，社區許多方案都是一起執行，各自核銷更亂，仍應由旗艦社區負起核銷責任。
（3）在對社會處建議方面，包括：希望社會處人員能夠多到地方視察、協助社區尋找資源與早日核定計畫，以利執行。
①縣政府的承辦人員如果有空，多到地方視察，對社區而言是一種鼓勵，也會產生一些方案執行上的壓力，使社區必須把活動辦得更好。
②協助社區尋找資源，例如基金會，以推動社區工作。
③希望計畫核定的時間能夠早一點，以免執行時間過短。
桃園縣政府社會處肯積極推動本計畫令人肯定，雖然仍有部分經費是傳統補助方式，但本計畫讓社區工作經費的分配方式做了頗大幅度的調整。當然，有一些制度上的限制，依然無法改善，例如繁瑣的經費核銷方式、計畫核定時間的延宕等等，都需要進一步的與相關單位溝通，才能有效加以解決。
2、鄉（鎮市）公所
鄉（鎮市）公所是社區發展協會最基層的主管機關，並直接與社區互動，如能以積極的態度加以協助，社區會受到鼓舞與激勵。如果公所的輔導功能不足，會讓社區有不受重視之感。
（1）社區希望公所能夠給予適度的監督。
（2）公所重視社區業務，對社區也是一種鼓勵。
（3）公所讓社區有更多的自主性。
3、輔導團
輔導團是由社工系碩士班研究生擔任，希望透過學生的專業訓練，協助社區推動事務。
（1）輔導團的功能在做聯繫較多，社區期待輔導團能夠多提供社區的資訊或知識，並結合理論與實務。
（2）輔導團成員年紀較輕，可以協助帶領青少年暑期活動
輔導團的成員雖然是碩士班研究生，但是往往缺乏實務工作經驗，又常與顧問團老師一起出席，在知識、經驗與地位都較為略遜一籌，較無法發揮「輔導」的功能，僅能做聯繫工作。有一社區認為輔導團可以協助帶領青少年暑期活動，但這個功能，不是輔導團原先規劃的內容。
4、顧問團
顧問團的成員是由大學社工相關系所的老師組成，提供社區諮詢輔導的功能。如能充分發揮功能，社區將會更具執行能力。但顧問團角色拿捏究應如何？也是需要一段摸索過程。
（1）顧問團站在一個「很遠又很近」的距離，提供諮詢功能，也不會強制社區一定要如何執行。
（2）社區不方便反映的意見，可透過顧問團加以反映。
（3）期待顧問團對社區能直言不諱，以改善缺點，並建議有機會可以與老師私下溝通，以釐清問題。
（4）社區覺得顧問團也有「監督」的功能，讓他們在執行方案時會繃緊神經。
顧問團下鄉次數有限，最多一個月一次，使顧問團可以保持「若即若離」的效果，其意見僅具建議性質，並無強制效應。倒是社區認為顧問團具有「監督」功效，是本計畫未設定的功能，也許是大學老師的身份，讓社區產生專業權威的畏懼感，而認為老師具有「監督」功能。
5、專案社工
為了執行本計畫，桃園縣政府社會處也補助桃園縣志願服務協會一名社工員，負責本計畫的方案管理、聯繫協調與績效彙整等工作。該名專案社工必須時常出席各聯合社區的會議與參與活動，堪稱是最瞭解本計畫運作過程的人員，這兩年來專案社工的服務熱誠均獲得肯定。
（四）社區培力方面
透過本計畫的推動，希望培養社區的能力，讓社區有自主提案與執行方案的能力，持續推動社區工作。這是兩年期的計畫，第一年核定之後只有半年的執行期間，合作關係與默契均在培養當中。第二年計畫則應針對第一年計畫執行成效加以反省改善，以提升成效。社區經過接近兩年的執行，有更深刻的實施經驗，其對本計畫的想法，可作為評估績效的重要參考意見。
1、第一年開始執行時進度較為緩慢，後來默契培養出來之後，漸入佳境。
2、 一些方案執行時會產生困擾，以老人送餐與新住民服務方案較多。
①老人送餐時對象選擇及部分負擔費用收取不易。
②新住民關懷活動不易推動。
3、經過第一年實施經驗之後，社區針對缺失部分在第二年計畫時加以調整。
4、推動本計畫最大收穫
①社區動員能力加強，突破以往只辦理社區節慶活動的方式。
②聯合社區的成員建立團隊合作的精神與社區合作的模式。
③每個聯合社區都有很大的自主空間。
④讓政府社區經費做有效利用，不會只用在酬庸性質的社區業務。
⑤社區志工發揮很大的功能。
⑥社區民眾找到表演機會。
5、對於本計畫的建議，包括：籌措自籌款不合理與社區重要幹部自身事業忙碌，影響工作推動。
①推動社區工作仍需籌措自籌款，很不合理。
②社區理事長、總幹事有自己的工作，非常忙碌，可能會影響社區工作的推動。
本計畫推動將近兩年的期間，經過社區協力互助的過程，從剛開始成員的陌生與進度緩慢，經過溝通協調及對前一年計畫的反省檢討，逐漸培養出團隊合作的精神與社區合作的模式，過程雖然艱辛，但成果堪稱豐碩。尤其是突破以往節慶式的社區活動，走進「關懷社區」與「福利社區」的方向。政府的社區經費不再只是酬庸性質，而能讓願意投入的社區得到更多補助。可貴的是，政府部門雖然給予經費補助，但並未退社區做過多的干預，也能讓社區的自主性得以提升，也藉此培養出來社區的能力。

四、結語
從本次研究發現當中，可以看出觀音聯合社區之間的合作關係，確實能夠發揮團隊建立，彼此學習的功能，透過專業團隊的協助也產生了激勵與監督的作用，縣政府的經費不是指用在酬庸式的活動辦理，也能引入福利措施，照顧社區內的弱勢族群。
觀音聯合社區的實施經驗，提供社區協力結盟過程與功能參考的模式。當台灣的社區發展一直侷限在「村里型」社區，無法突破之際，「聯合社區」協力結盟的方式提供另一種思考的可能。只是，每個縣（市）政府、鄉（鎮市區）公所與社區都有其特定的條件，在觀音聯合社區的參考模式下，發展出屬於自己的協力結盟方式，相信會使台灣的社區工作更具活力與創意，呈現出多采多姿的風貌。